1. Nội dung của bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá trình ban hành quyết định hành chính
Điều 28 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. Nhà nước tạo điều kiện cho công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội”. Quy định này của Hiến pháp tuy không đề cập cụ thể quyền tham gia vào quá trình ban hành quyết định hành chính (QĐHC), nhưng với cách hiểu ban hành QĐHC là một hoạt động của quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành chính thì có thể khẳng định: tham gia vào quá trình ban hành QĐHC là một trong những nội dung của quyền tham gia vào quản lý nhà nước.
Nội dung của bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá trình ban hành QĐHC bao gồm: bảo đảm quyền tham gia đề xuất ban hành QĐHC; bảo đảm quyền được thông tin về việc ban hành QĐHC; bảo đảm quyền được tham vấn ý kiến về nội dung của QĐHC và về các vấn đề nảy sinh trong quá trình ban hành QĐHC và bảo đảm quyền khiếu nại đối với những nội dung của QĐHC.
Đề xuất ban hành QĐHC là giai đoạn đầu tiên của quá trình ban hành QĐHC. Đề xuất ban hành QĐHC được hiểu là những ý tưởng, ý kiến về ban hành QĐHC. Tham gia đề xuất ban hành QĐHC tức là người dân được đưa ra ý tưởng của mình về việc ban hành một QĐHC. Do đó, bảo đảm quyền tham gia đề xuất ban hành QĐHC là bảo đảm việc tiếp nhận các ý tưởng của người dân về việc ban hành QĐHC và nỗ lực biến các ý tưởng đó thành kế hoạch ban hành QĐHC. Trên thực tế, người dân có thể có rất nhiều ý kiến, ý tưởng khác nhau về cùng một vấn đề. Chất lượng của các ý tưởng này cũng khác nhau tùy thuộc vào trình độ nhận thức, kiến thức và kinh nghiệm của mỗi người. Trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền là tiếp nhận các đề xuất này, tổng hợp và tiếp thu một cách tối đa để đưa ra kế hoạch ban hành QĐHC. Như vậy, đánh giá việc người dân có được bảo đảm quyền tham gia đề xuất ban hành QĐHC hay không không phụ thuộc vào kết quả đề xuất đó có được chấp nhận hay không, mà phụ thuộc vào cách thức và thái độ tiếp nhận đề xuất đó. Để bảo đảm quyền tham gia đề xuất ban hành QĐHC thì quy định pháp luật cần chú ý đến quy trình tiếp nhận và xử lý các đề xuất nêu trên.
Bên cạnh việc tham gia đề xuất ban hành QĐHC thì việc được thông tin về việc ban hành QĐHC có ý nghĩa quan trọng đối với cả những cá nhân tham gia đề xuất và những cá nhân không tham gia đề xuất. Chẳng hạn, việc phổ biến thông tin về ban hành những QĐHC có liên quan đến lợi ích cộng đồng là cần thiết bởi QĐHC sau khi được ban hành sẽ có ảnh hưởng không chỉ tới cá nhân mà còn tới cả cộng đồng. Ngoài ra, đối với các QĐHC bất lợi cho đối tượng thi hành hoặc cho người thứ ba thì việc thông tin là bắt buộc để đảm bảo quyền lợi cho họ. Do vậy, bảo đảm quyền được thông tin về việc ban hành QĐHC được hiểu là những người có liên quan được gửi thông báo bằng các hình thức khác nhau (phương tiện thông tin đại chúng, bưu điện, thư điện tử, điện thoại) và được chắc chắn rằng những người này nhận được thông tin. Kể từ thời điểm nhận được thông tin về việc ban hành QĐHC, người dân bắt đầu tham gia một cách chủ động vào quá trình ban hành QĐHC.
Tiếp theo, giai đoạn quan trọng của quá trình ban hành QĐHC và có ảnh hưởng tới chất lượng QĐHC đó là tham vấn ý kiến về nội dung của QĐHC và về các vấn đề nảy sinh trong quá trình ban hành QĐHC. Tham vấn ý kiến là việc hỏi ý kiến, tham khảo ý kiến về một vấn đề nào đó. Việc hỏi ý kiến này có thể được thực hiện bằng các hình thức đa dạng như: Phiếu điều tra, bảng hỏi, tổ chức cuộc họp, trưng cầu ý kiến trên phương tiện thông tin đại chúng... Càng có nhiều ý kiến, chất lượng của dự thảo QĐHC càng cao và việc ban hành QĐHC càng đạt hiệu quả tốt. Tuy nhiên, việc tham vấn ý kiến có tốt hay không không những phụ thuộc vào quá trình tổ chức lấy ý kiến mà còn vào cách thức, thái độ tiếp thu các ý kiến này. Như vậy, bảo đảm cho người dân được tham vấn ý kiến trong quá trình ban hành QĐHC là bảo đảm các điều kiện cho họ được tham gia đóng góp ý kiến và đảm bảo việc tổ chức tổng hợp, tiếp thu các ý kiến đó một cách nghiêm túc.
Cuối cùng, quá trình ban hành QĐHC về cơ bản sẽ kết thúc khi một QĐHC được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, sau khi QĐHC được ban hành, người dân vẫn có quyền khiếu nại và được giải quyết khiếu nại[1]. Khoản 1 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011 giải thích “khiếu nại là việc người dân có quyền yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét lại QĐHC …khi có căn cứ cho rằng quyết định đó… trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình”. Kết quả của quá trình giải quyết khiếu nại là hoặc giữ nguyên QĐHC cũ để thi hành hoặc thay đổi nội dung của QĐHC cho phù hợp. Ở trường hợp thứ hai, việc ban hành QĐHC vẫn tiếp tục được diễn ra. Với ý nghĩa đó, đảm bảo quyền khiếu nại đối với QĐHC sau khi QĐHC được ban hành, theo chúng tôi, được coi là của sự bảo đảm trong quá trình ban hành QĐHC.
Với nội dung nêu trên, việc đảm bảo cho người dân tham gia vào quá trình ban hành QĐHC vừa đảm bảo quyền tham gia vào quản lý nhà nước theo tinh thần của Hiến pháp 2013 và các Công ước quốc tế về Quyền con người, vừa góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đảm bảo dân chủ, công khai và minh bạch trong quản lý hành chính.
2. Những hạn chế, bất cập trong quy định của pháp luật về bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá trình ban hành quyết định hành chính
Thứ nhất, ở một số lĩnh vực, quy định của luật chuyên ngành về sự tham gia của người dân vào quá trình ban hành QĐHC còn thiếu, chưa thống nhất về hình thức, nội dung thể hiện.
Nhìn chung, pháp luật chuyên ngành không quy định trực tiếp trách nhiệm của Nhà nước, quyền của người dân trong bảo đảm tham gia vào quá trình ban hành QĐHC, mà chỉ quy định về trách nhiệm của Nhà nước trong việc thông báo QĐHC cho đối tượng chịu tác động và quyền khiếu nại, khởi kiện QĐHC của người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan. Một số luật có quy định thêm về quyền được yêu cầu giải thích, cung cấp thông tin về xử phạt hành vi vi phạm trong quá trình ban hành QĐHC như là một trong những biện pháp đảm bảo. Ví dụ, các Điều 28, 204 và 208 Luật Đất đai năm 2013 quy định về (1) Trách nhiệm của Nhà nước trong việc thông báo QĐHC trong lĩnh vực quản lý đất đai cho tổ chức, cá nhân bị ảnh hưởng quyền và lợi ích hợp pháp (Điều 28)[2]; (2) Quyền khiếu nại, khởi kiện QĐHC của người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất (Điều 204)[3]; (3) Xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự với hành vi vi phạm (Điều 208)[4]; Luật Xây dựng năm 2014 quy định trách nhiệm của cơ quan Nhà nước trong việc lấy ý kiến về quy hoạch xây dựng (Điều 16 và 17), quyền khiếu nại, khởi kiện, tố cáo hành vi vi phạm trong việc cấp phép xây dựng của người dân (Điều 106); Luật Quản lý thuế năm 2006 quy định người nộp thuế được quyền “khiếu nại, khởi kiện quyết định hành chính liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình” (Điều 6), cơ quan quản lý thuế có trách nhiệm “Giải thích, cung cấp thông tin....”; “Giải quyết khiếu nại, tố cáo...” và “Giao kết luận, biên bản kiểm tra thuế, thanh tra..., giải thích khi có yêu cầu”(Điều 8); Luật Đầu tư năm 2014 quy định: “Người lợi dụng chức vụ, quyền hạn cản trở hoạt động đầu tư kinh doanh, có hành vi sách nhiễu, gây phiền hà đối với nhà đầu tư, không thực thi công vụ theo quy định của pháp luật thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự” (Khoản 2, Điều 73)...
Thứ hai, các quy định của pháp luật chuyên ngành chưa đảm bảo quyền của người dân tham gia vào quá trình ban hành QĐHC ngay từ giai đoạn soạn thảo dự thảo QĐHC
Điều 28 Luật Đất đai năm 2013 đã quy định về việc thông báo về QĐHC cho đối tượng có liên quan. Nhưng điều luật chưa làm rõ QĐHC này được thông báo khi đã ban hành hay khi đang trong quá trình xây dựng Dự thảo. Trong trường hợp QĐHC đã được ban hành và ký bởi người có thẩm quyền rồi mới thông báo cho người có liên quan thì chưa đảm bảo được sự tham gia của người dân (trước hết là người chịu tác động) vào quá trình ban hành QĐHC này. Hay Điều 204 Luật Đất đai năm 2013 quy định về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện đối với QĐHC trong lĩnh vực đất đai - một trong những phương pháp bảo đảm quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức là đối tượng chịu tác động của QĐHC - nhưng phương pháp này chưa thực sự hiệu quả đối với quá trình ban hành QĐHC do chỉ được thực hiện ở giai đoạn sau khi QĐHC được ban hành.
Theo các quy định của các Điều 6, 8 Luật Quản lý thuế năm 2006, người dân có quyền yêu cầu giải thích về kết luận, biên bản kiểm tra thuế, thanh tra thuế. Tuy nhiên, quy trình giải thích, biện pháp xử lý đối với cán bộ không thực hiện yêu cầu giải thích của người dân ra sao thì chưa được pháp luật quy định cụ thể.
Quy định của Luật Khiếu nại năm 2011 về quyền đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại QĐHC khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình (Điều 1) chỉ đảm bảo được cho người dân tham gia có ý kiến một cách bị động sau khi cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành QĐHC.
Thứ ba, chưa có biện pháp xử lý kỷ luật đối với hành vi thờ ơ hay cản trở sự tham gia của người dân vào quá trình ban hành QĐHC
Điều 208 của Luật Đất Đai năm 2013 đã có quy định về việc xử lý người có thẩm quyền có hành vi vi phạm các quy định về trình tự, thủ tục ban hành QĐHC. Tuy nhiên, đối với hành vi không tiếp thu, giải trình đối với ý kiến của nhân dân hoặc hành vi cản trở việc tham gia của người dân có bị xử lý hay không, biện pháp khắc phục hậu quả thế nào… vẫn là vấn đề còn bỏ ngỏ. Tương tự, Luật Xây dựng năm 2014, Luật Đầu tư năm 2014 chỉ quy định trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền mà không xác định hình thức xử lý đối với trường hợp không hoàn thành trách nhiệm đó.
3. Một số kiến nghị
Chúng tôi cho rằng, để bảo đảm sự tham gia của người dân vào quá trình ban hành QĐHC, cần thực hiện một số giải pháp sau đây:
Thứ nhất, cần đẩy nhanh quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hành chính nói chung và về ban hành QĐHC nói riêng nhằm tạo cơ sở pháp lý cho người dân thực hiện quyền tham gia của mình vào quá trình ban hành QĐHC. Do đó, việc nhanh chóng xem xét đưa Dự án Luật Ban hành QĐHC vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hoặc nghiên cứu bổ sung các quy định này vào luật có liên quan là cần thiết;
Thứ hai, cần xác định mục tiêu của việc xây dựng các quy định của pháp luật về ban hành QĐHC theo hướng: (1) Tăng cường khả năng thực hiện và bảo đảm quyền tham gia của người dân vào quản lý nhà nước bằng các quy định của pháp luật; (2) Thống nhất và cụ thể hóa các quy định của pháp luật về quy trình ban hành QĐHC và về mức độ, nội dung tham gia của người dân vào quá trình ban hành QĐHC;
Thứ ba, làm rõ một số nội dung như: về quá trình ban hành QĐHC; về thông tin trong quá trình ban hành QĐHC; về tham vấn ý kiến của cá nhân, tổ chức có liên quan; về hành vi vi phạm trong quá trình ban hành QĐHC bị xử lý trách nhiệm./.
ThS.Trần Hà Thu
Trung tâm Thông tin Khoa học lập pháp, Viện Nghiên cứu Lập pháp
________________________________________
[1] Luật Khiếu nại năm 2011 quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với QĐHC.
[2] Khoản 3 Điều 28 Luật Đất đai 2013 quy định Nhà nước có trách nhiệm “Thông báo QĐHC, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai cho tổ chức, cá nhân bị ảnh hưởng quyền và lợi ích hợp pháp”
[3] Điều 204 Luật Đất đai 2013 về giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về đất đai quy định:” Người sử dụng đất, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện QĐHC hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai”; “Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại QĐHC… thực hiện theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện QĐHC về đất đai được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng hành chính”.
[4] Điều 208 Luật Đất đai 2013 quy định xử lý đối với các hành vi “Lợi dụng chức vụ, quyền hạn làm trái quy định của pháp luật trong ra QĐHC trong quản lý đất đai” và “Vi phạm các quy định về lấy ý kiến, công bố, công khai thông tin; vi phạm quy định trình tự, thủ tục hành chính; vi phạm quy định về báo cáo trong quản lý đất đai”.
Link bài viết:
