Chia sẻ niềm tin - Nâng cao vị thế

Quá trình hình thành, phát triển và nội dung quản lý nhà nước về định giá đất theo Luật đất đai 2013

  • Thực hiện: Đỗ Xuân Trọng
  • 23/02/2017

1. Quá trình hình thành, phát triển quy định của pháp luật về định giá đất

Từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI của Đảng cộng sản Việt Nam năm 1986, với chủ trương, chính sách “mở cửa”, nền kinh tế Việt Nam bắt đầu chuyển đổi từ mô hình quản lí “kinh tế kế hoạch hoá tập trung” sang mô hình “kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Theo đó, nền kinh tế nhiều thành phần chính thức được thừa nhận, tạo điều kiện cho giao lưu kinh tế, thương mại phát triển. Để tạo dựng hành lang pháp lí cho những hoạt động giao thương này, cơ quan lập pháp đã đặc biệt chú trọng việc ban hành các văn bản pháp luật nhằm điều chỉnh các quan hệ kinh tế vận hành theo quỹ đạo của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Một trong những văn bản quan trọng sớm được ban hành trong thời kì đổi mới là Luật đất đai năm 1987 - văn bản luật đầu tiên điều chỉnh quan hệ thuộc lĩnh vực đất đai, yếu tố được xem là tư liệu sản xuất, yếu tố đầu vào quan trọng của mọi hoạt động sống, hoạt động sản xuất hàng hoá, dịch vụ… Do vừa bước ra khỏi nền kinh tế “quan liêu, bao cấp”, Luật đất đai năm 1987 vẫn còn ảnh hưởng tính bao cấp trong quan hệ sử dụng đất. Quan hệ sử dụng đất đóng khung theo “chiều dọc” với công thức “Nhà nước - Người sử dụng đất”, người sử dụng đất có nhu cầu thì được Nhà nước cấp đất, khi hết nhu cầu thì phải trả lại đất cho Nhà nước; pháp luật đất đai quy định nghiêm cấm việc “mua, bán, phát canh thu tô dưới mọi hình thức”.(1) Tuy nhiên, pháp luật thời kì này lại cho phép các chủ thể sử dụng đất hợp pháp được “hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao, được quyền chuyển, nhượng, bán nhà ở, vật kiến trúc khác, cây lâu năm”(2) trên đất được giao. Ở giai đoạn này, pháp luật đất đai chưa thừa nhận đất đai là tài sản được tham gia giao lưu trong nền kinh tế thị trường, vì thế chưa xây dựng khuôn khổ định chế về giá đất. Hoạt động mua bán đất đai bị xử lí bằng chế tài xử phạt hành chính.(3) Đây là nguyên nhân cản trở việc hình thành thị trường bất động sản; phát sinh những giao dịch “ngầm” về mua bán đất đai mà hệ luỵ mang lại là những khiếu nại, khiếu kiện, những quan hệ đất đai phức tạp. Nền kinh tế thị trường không có sự tham gia đầy đủ của các loại hàng hoá bất động sản là khiếm khuyết lớn và là rào cản cho sự tặng trưởng của nền kinh tế. Theo đánh giá của Hernando de Soto - học giả người Peru thì “bất động sản chiếm khoảng 50% của cải quốc gia của các nước tiên tiến; ở các nước đang phát triển, con số này là gần ba phần tư”.(4)

Trong khoảng thời gian từ năm 1987 đến năm 1993, việc các chủ thể sử dụng đất không được quyền mua bán, chuyển nhượng đất đai đồng nghĩa với việc khối lượng tài sản đất đai được đánh giá chiếm tới 75% tổng giá trị tài sản của quốc gia đã không được tham gia vào sự vận động của nền kinh tế thị trường; một nguồn vốn lớn không đưa vào lưu thông trên thị trường và đương nhiên thị trường bất động sản nói chung và thị trường đất đai nói riêng dường như chưa được hình thành. Trước tình hình đó, việc ban hành Luật đất đai năm 1993 với nhiều nội dung quan trọng đã giúp khai thông quan hệ sử dụng đất như: Việc xác lập các hình thức sử dụng đất khác nhau (giao đất, cho thuê đất; quy định về thời hạn sử dụng đất); mở ra các quyền năng về chuyển quyền sử dụng đất cho các chủ thể sử dụng đất hợp pháp… Đặc biệt, Luật đất đai năm 1993 lần đầu tiên thừa nhận đất đai là loại tài sản có giá,“Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi đất. Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng và theo từng thời gian”.(5)

Như vậy, giá đất “khoản tiền quy định từ mức tối thiểu tới mức tối đa cho từng loại đất nhằm xác định nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất”(6) mang sứ mệnh quan trọng trong hoạt động quản lí và sử dụng đất tại Việt Nam; là cơ sở đầu tiên và cần thiết cho sự hình thành và phát triển thị trường bất động sản một cách toàn diện, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất.

Điều 12 Luật đất đai năm 1993 lần đầu tiên tiếp cận thuật ngữ “giá đất” trên cơ sở phân định các loại, các nhóm đất khác nhau để xác định giá các loại đất. Để cụ thể hoá các quy định về giá đất theo Luật đất đai năm 1993, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 80-CP ngày 06/11/1993 quy định khung giá các loại đất để tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất, cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi.

Việc định giá đất được xác định trên cơ sở phân loại các nhóm đất khác nhau như đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất khu dân cư nông thôn, đất đô thị và ở mỗi nhóm đất được phân hạng đất theo vị trí địa lí. Cụ thể: 1) Đối với đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, giá đất được xác định cho từng hạng đất tính thuế sử dụng đất nông nghiệp và chia theo ba loại xã: đồng bằng, trung du, miền núi; 2) Đối với đất khu dân cư nông thôn, giá đất được xác định cho từng hạng đất và chia theo ba loại xã: đồng bằng, trung du, miền núi; 3) Đối với đất khu dân cư ở các vùng ven đô thị, thị trấn, đầu mối giao thông và trục đường giao thông chính, khu thương mại, khu du lịch, khu công nghiệp, giá đất được xác định theo hai loại và chia thành sáu hạng đất; 4) Đối với khu dân cư ở đô thị, giá đất được xác định cho năm loại đô thị theo Quyết định của Hội đồng bộ trưởng số 132/HĐBT ngày 05/5/1990. Mỗi loại đô thị được chia ra thành ba đến bốn loại đường phố, mỗi loại đường phố được chia ra bốn vị trí đất khác nhau, từ đó hình thành bảng khung giá đất. Trên cơ sở này, uỷ ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định giá các loại đất, hạng đất phù hợp với thực tế tại mỗi địa phương theo nguyên tắc giá đất do địa phương quy định sát với giá thị trường và không thấp hơn bảng khung giá chuẩn do Chính phủ ban hành.

Theo Nghị định của Chính phủ số 87-CP ngày 17/8/1994 quy định về khung giá các loại đất (thay thế Nghị định số 80-CP), căn cứ vào bảng khung giá của Chính phủ, UBND cấp tỉnh quy định giá các loại đất để làm cơ sở tính thuế chuyển quyền sử dụng đất, thu tiền khi giao đất, cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại về đất khi thu hồi. Đồng thời Nghị định số 87-CP cũng xây dựng và hình thành hệ số k - hệ số điều chỉnh khung giá được sử dụng cho những trường hợp cùng một loại đô thị mà đất có khả năng sinh lợi khác nhau, mức độ hoàn thiện cơ sở hạ tầng khác nhau thì địa phương được phép vận dụng hệ số điều chỉnh khung giá từ 0,8 đến 1,2 lần mức giá của cùng loại đô thị, cùng loại đường phố và vị trí đất quy định trong bảng khung giá đất đô thị. Giá các loại đất do địa phương quy định được xác định với nguyên tắc không được thấp hơn giá tối thiểu và không được cao hơn giá tối đa của khung giá và hệ số điều chỉnh khung giá. Tuy nhiên, đến Nghị định của Chính phủ số 17-CP ngày 21/3/1998 sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 4 Nghị định số 87-CP lại quy định theo hướng giá các loại đất do địa phương quy định có thể thấp hơn giá tối thiểu hoặc cao hơn giá tối đa của khung giá các loại đất ban hành kèm theo Nghị định số 87-CP và hệ số k đã được điều chỉnh tại Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 302/TTg ngày 13/5/1996 nhưng mức giảm hoặc tăng giá không vượt quá 50%.

Tiếp theo, Luật đất đai năm 2003 đã làm rõ thuật ngữ “giá đất” tại Điều 4, theo đó “giá đất là số tiền tính trên một đơn vị diện tích đất do Nhà nước quy định hoặc được hình thành trong giao dịch về quyền sử dụng đất”;(7) Điều 56 Luật đất đai năm 2003 xác định  rõ  những  nguyên  tắc  trong  việc  xác định giá đất như sau:

Thứ nhất, giá đất do Nhà nước quy định phải sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường; khi có chênh lệch lớn so với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường thì phải điều chỉnh cho phù hợp. Đây là nguyên tắc mang tính kế thừa từ Nghị định số 80-CP. Việc luật hoá nguyên tắc này được xem là bước đột phá nhằm khẳng định quan điểm trong hoạt động quản lí nhà nước về đất đai là hướng tới giá đất do Nhà nước ban hành thực sự sát với giá thị trường nhằm đảm bảo việc xác định các nghĩa vụ tài chính trong quan hệ đất đai một cách chính xác và công bằng; đồng thời hướng tới việc xác định giá đất trong đền bù khi Nhà nước thu hồi đất cho người sử dụng đất một cách thoả đáng. Tuy nhiên, trong thực tế 10 năm thi hành Luật đất đai năm 2003 cho thấy mặc dù các cơ quan quản lí nhà nước về định giá đất đã rất cố gắng song giá đất do Nhà nước quy định so với giá đất giao dịch trên thị trường luôn có sự chênh lệch khá lớn. Sự chênh lệch này đã gây ra nhiều bức xúc trong xã hội, nhất là công tác đền bù, giải phóng mặt bằng hay thu hồi đất. Thực tế đó đòi hỏi phải có những giải pháp đồng bộ để giá đất do Nhà nước quy định phải phù hợp với giá giao dịch trên thị trường.

Thứ hai, giá đất do Nhà nước quy định đối với các thửa đất liền kề nhau, có điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử dụng hiện tại, cùng mục đích sử dụng theo quy hoạch thì mức giá như nhau.

Thứ  ba, giá đất do Nhà nước quy định đối với đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, có điều kiện tự nhiên, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử dụng hiện tại, cùng mục đích sử dụng theo quy hoạch thì mức giá như nhau.

Luật đất đai năm 2003 cũng bước đầu tạo dựng cơ sở cho việc hình thành các phương pháp xác định giá đất bằng việc trao quyền xây dựng phương pháp xác định giá đất cho Chính phủ. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 quy định về khung giá các loại đất và phương pháp xác định giá đất. Theo đó có các phương pháp xác định giá đất sau:

Phương pháp so sánh trực tiếp: Là phương pháp xác định mức giá thông qua việc tiến hành phân tích các mức giá đất thực tế đã chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường của loại đất tương tự (về loại đất, diện tích đất, thửa đất, hạng đất, loại đô thị, loại đường phố và vị trí) để so sánh, xác định giá của thửa đất, loại đất cần định giá. Phương pháp so sánh trực tiếp được áp dụng để định giá đất khi trên thị trường có các loại đất tương tự đã chuyển nhượng quyền sử dụng đất so sánh được với loại đất cần định giá. Giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất của loại đất tương tự sử dụng để phân tích, so sánh với loại đất cần định giá phải là giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường.

Phương pháp thu nhập: Là phương pháp xác định mức giá tính bằng thương số giữa mức thu nhập thuần tuý thu được hàng năm trên 1 đơn vị diện tích đất so với lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm (tính đến thời điểm xác định giá đất) của loại tiền gửi VND kì hạn 01 năm (12 tháng) tại ngân hàng thương mại nhà nước có mức lãi suất tiền gửi tiết kiệm cao nhất trên địa bàn. Phương pháp thu nhập chỉ áp dụng để định giá cho các loại đất xác định được các khoản thu nhập mang lại từ đất.

Ngày 27/7/2007, Chính phủ ban hành Nghị định số 123/2007/NĐ-CP sửa đổi một số điều của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP, theo đó bổ sung thêm hai phương pháp xác định giá đất:

Phương pháp chiết trừ: Là phương pháp xác định giá đất của thửa đất có tài sản gắn liền với đất bằng cách loại trừ phần giá trị tài sản gắn liền với đất ra khỏi tổng giá trị bất động sản (bao gồm giá trị của đất và giá trị của tài sản gắn liền với đất). Phương pháp chiết trừ được áp dụng để xác định giá đất của thửa đất có tài sản gắn liền với đất trong trường hợp không có đủ số liệu về giá thị trường của các thửa đất trống tương tự để áp dụng phương pháp so sánh trực tiếp, trong khi có thể thu thập số liệu về giá thị trường của các thửa đất có tài sản gắn liền với đất tương tự với thửa đất cần xác định giá.

Phương pháp thặng dư: Là phương pháp xác định giá đất của thửa đất trống có tiềm năng phát triển theo quy hoạch hoặc được phép chuyển đổi mục đích sử dụng để sử dụng tốt nhất bằng cách loại trừ phần chi phí ước tính để tạo ra sự phát triển ra khỏi tổng giá trị phát triển giả định của bất động sản. Phương pháp thặng dư được áp dụng để xác định giá đất của các thửa đất trống có tiềm năng phát triển do thay đổi quy hoạch hoặc do chuyển mục đích sử dụng đất trong khi không có giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất tương tự trên thị trường để áp dụng phương pháp so sánh trực tiếp.

Hiệu lực của bảng giá đất do UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xây dựng và ban hành trên cơ sở bảng khung giá đất của Chính phủ thời kì này được xác định hàng năm từ ngày 01/01 tới ngày 31/12 của năm đó và được công bố công khai vào ngày 01/01 hàng năm. Bảng giá đất này được sử dụng làm căn cứ để tính thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất; tính tiền sử dụng đất và tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất; tính giá trị quyền sử dụng đất khi giao đất không thu tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tính tiền bồi thường đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai mà gây thiệt hại cho Nhà nước.(8)

Như vậy, kể từ khi văn bản luật đất đai đầu tiên được ban hành - Luật đất đai năm 1987 cho tới trước thời điểm ban hành Luật đất đai năm 2013 là quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về định giá đất. Nếu Luật đất đai năm 1987 vẫn còn ảnh hưởng tính bao cấp trong quan hệ sử dụng đất, đất đai chưa là đối tượng giao lưu trong nền kinh tế, đất đai không có giá, không được định giá thì Luật đất đai năm 1993 đã thay đổi căn bản cách tiếp cận đối với đất đai - loại tài sản đặc biệt của mỗi quốc gia. Theo đó, Luật đất đai năm 1993 thừa nhận đất đai là loại tài sản có giá, được định giá với những nguyên tắc xác định; đồng thời xác lập các quy định về quyền chuyển quyền sử dụng đất của các chủ thể tham gia trong quan hệ pháp luật đất đai, tạo cơ sở cho đất đai trở thành đối tượng được giao lưu trong nền kinh tế. Đặc biệt, đến Luật đất đai năm 2003, với các quy định về định giá đất đã tạo nên bước tiến quan trọng trong hoạt động quản lí nhà nước về đất đai. Ở Luật đất đai năm 1993, “giá đấtdo Nhà nước quy định được áp dụng cho nhiều mục đích khác nhau, vừa áp dụng để thu các nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất, vừa là cơ sở để người sử dụng thoả thuận khi thực hiện các giao dịch dân sự về đất đai, là căn cứ để xác định bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Với các quy định trước đây thì giá đất do Nhà nước xác định thể hiện sự bao cấp trong giao đất, cho thuê đất. Do vậy, giá đất này được sử dụng để tính bồi thường cho người bị Nhà nước thu hồi đất đã không nhận được sự đồng thuận của người sử dụng đất. Hơn nữa, giá đất này lại không thể là giá mà các bên thoả thuận khi chuyển quyền sử dụng đất. Đây là nguyên nhân làm nảy sinh những vấn đề tiêu cực và phức tạp trong thực tế như: “lách luật để trốn thuế”, lậu thuế; khiếu nại, tố cáo… kéo dài trong lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt bằng”.(9) Đến Luật đất đai năm 2003, nguyên tắc giá đất do Nhà nước quy định “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường”(10) đã được luật định; đồng thời Luật cũng xây dựng bốn phương pháp định giá đất nhằm đảm bảo cho nguyên tắc này được thực hiện trong thực tiễn. Tuy nhiên, việc áp dụng các quy định của Luật đất đai năm 2003 về nguyên tắc và phương pháp định giá đất trong việc xác định nghĩa vụ tài chính, xác định giá bồi thường khi thu hồi đất vẫn còn gặp nhiều vướng mắc. Luật đất đai năm 2013 được thông qua và có hiệu lực kể từ ngày 01/07/2014 với nhiều nội dung được kì vọng là khung khổ pháp lí toàn diện nhằm khắc phục những bất cập, hạn chế trong hoạt động quản lí, sử dụng đất hiện nay, trong đó có định giá đất. Vấn đề này sẽ được đi sâu phân tích ở phần sau để thấy rõ được những sửa đổi căn bản và những giá trị mang lại trong quản lí nhà nước về định giá đất ở những nội dung: Nguyên tắc định giá đất; phương pháp định giá đất và áp dụng phương pháp định giá đất; khung giá đất và xây dựng, áp dụng bảng giá đất; định giá đất cụ thể và tư vấn xác định giá đất.

2. Nội dung quản lí nhà nước về định giá đất theo Luật đất đai năm năm 2013

Theo Luật  đất  đai  năm  2013  và  Nghị định của Chính phủ số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014, quản lí nhà nước về định giá đất gồm những nội dung đáng chú ý sau đây:

Thứ nhất, về nguyên tắc định giá đất

So với Luật đất đai năm 2003, Luật đất đai năm 2013 đã bổ sung 2 nguyên tắc và chỉnh sửa 1 nguyên tắc. Cụ thể, các nguyên tắc định giá đất bao gồm: 1) Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; 2) Theo thời hạn sử dụng đất; 3) Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; 4) Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau.(11)

Với việc quy định như trên, Luật đất đai năm 2013 đã phần nào cho thấy khả năng sẽ khắc phục được những tồn tại về nguyên tắc định giá đất trong Luật đất đai năm 2003, đó là: Chưa định lượng được thế nào là “sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường”;(12) chưa quy định cụ thể theo mục đích sử dụng đất mà mới chỉ dừng lại xem xét về mục đích sử dụng đất trong mối tương quan giữa các thửa đất liền kề nhau nếu “có điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử dụng hiện tại, cùng mục đích sử dụng theo quy hoạch thì mức giá như nhau”;(13) chưa quy định cụ thể việc định giá đất theo thời hạn sử dụng đất đồng thời quy định về định giá đất của Luật đất đai năm 2003 cũng chưa bao hàm hết đối với những nơi, những loại đất không có giao dịch về quyền sử dụng đất.

Thứ hai, về phương pháp định giá đất và áp dụng phương pháp định giá đất

- Về phương pháp định giá đất:

Trên cơ sở quy định tại khoản 2 Điều 112 Luật đất đai năm 2013, Chính phủ đã ban hành

Nghị định số 44/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định về giá đất. Nghị định này đã kế thừa quy định tại Nghị định số 188/2004/NĐ-CP và Nghị định số 123/2007/NĐ-CP; theo đó, tiếp tục quy định 4 phương pháp định giá đất là: Phương pháp so sánh trực tiếp; phương pháp chiết trừ; phương pháp thu nhập và phương pháp thặng dư.

Đối với bốn phương pháp định giá này, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP đã chỉnh sửa, bổ sung thông tin về giá đất lựa chọn để so sánh không chỉ là giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường mà còn có giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất cho phù hợp với Điều 112 Luật đất đai năm 2013. Bên cạnh đó, Nghị định đã bổ sung phương pháp hệ số điều chỉnh giá đất. Đây là phương pháp định giá đất bằng cách sử dụng hệ số điều chỉnh giá đất nhân (x) với giá đất trong bảng giá đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ban hành. Phương pháp này được áp dụng trong một số trường hợp tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, tính giá trị quyền sử dụng đất mà thửa đất (khu đất) của dự án có giá trị không lớn; xác định giá đất tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất đối với trường hợp dự án có các thửa đất liền kề nhau, có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi và thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự nhau. Việc bổ sung phương pháp này đáp ứng được yêu cầu thực tiễn trong công tác định giá đất, bởi trong cơ chế kinh tế thị trường hiện nay mỗi giao dịch diễn ra trong nền kinh tế luôn chịu ảnh hưởng bởi nhiều yếu tố khách quan, chủ quan, thậm chí dẫn tới không thể kiểm soát được giá thị trường. Trong trường hợp đó, việc bổ sung giá đất lựa chọn để so sánh còn là giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất được đảm bảo bằng cơ chế kiểm soát theo hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, vì thế giá đất lựa chọn để so sánh đảm bảo minh bạch và phù hợp với thị trường. Ngoài ra, việc sửa đổi như vậy về giá đất lựa chọn để so sánh, định giá còn mang lại cơ hội cho việc định giá đất đồng loạt với những thửa đất ở nơi ít có giao dịch hoặc không có giao dịch, đáp ứng nhu cầu định giá đất với số lượng thửa đất còn lớn như hiện nay bổ sung sự khiếm khuyết về năng lực của đội ngũ tư vấn giá đất còn hạn chế.

- Về áp dụng phương pháp định giá đất: Nghị định số 44/2014/NĐ-CP cũng đã quy định cụ thể yêu cầu thông tin trong áp dụng phương pháp định giá đất phải bảo đảm khách quan, trung thực. Đối với phương pháp so sánh trực tiếp mà tại khu vực định giá không có thông tin giá đất thị trường thì có thể thu thập thông tin ở khu vực lân cận có đặc điểm tương tự.

Thứ ba, về khung giá đất và xây dựng, áp dụng bảng giá đất

- Về khung giá đất:

Khoản 3 Điều 56 Luật đất đai năm 2003 quy định giao cho Chính phủ ban hành khung giá các loại đất nhưng chưa quy định rõ thời hạn phải ban hành mới khung giá các loại đất và chỉ quy định việc điều chỉnh khung giá các loại đất khi giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường có biến động lớn. Luật đất đai năm 2013 đã giao “Chính phủ ban hành khung giá các loại đất định kì 05 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng. rong thời gian thực hiện khung giá đất mà giá đất ph biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất thì Chính phủ điều chỉnh khung giá đất cho phù hợp” (Điều 113). Việc điều chỉnh khung giá đất còn được quy định cụ thể hơn ở Nghị định số 44/2014/NĐ-CP đối với trường hợp khi giá đất phổ biến trên thị trường tăng từ 20% trở lên so với giá tối đa hoặc giảm từ 20% trở lên so với giá tối thiểu trong khung giá đất trong khoảng thời gian từ 180 ngày trở lên thì Bộ tài nguyên và môi trường tổ chức xây dựng, trình Chính phủ điều chỉnh khung giá đất. Về trình tự, trách nhiệm xây dựng và thẩm định khung giá đất điều chỉnh thực hiện tương tự như xây dựng khung giá đất.

- Về xây dựng và áp dụng bảng giá đất:

Theo quy  định  của  Luật  đất  đai  năm 2003 thì bảng giá đất do UBND cấp tỉnh xây dựng, ban hành và công bố công khai vào ngày 01/01 hàng năm. Bảng giá đất được sử dụng làm căn cứ để thực hiện thu nghĩa vụ tài chính và tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Tuy nhiên, do bảng giá đất phải đảm bảo hài hoà nhiều mục đích khác nhau, đã dẫn đến thực tế là giá đất trong bảng giá đất luôn thấp hơn giá chuyển nhượng thực tế trên thị trường (phổ biến bằng 30 - 60% giá đất thị trường),(14) gây thất thu cho ngân sách nhà nước khi thực hiện giao đất, cho thuê đất và gây khiếu kiện khi Nhà nước thu hồi đất. Đồng thời, việc ban hành bảng giá đất hàng năm gây khó khăn trong công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng do người có đất thu hồi có tâm lí chờ đợi giá đất mới của năm sau cao hơn năm trước và tốn kém về kinh phí, nhân lực, nhất là đối với nơi, loại đất không có giao dịch về quyền sử dụng đất hoặc không có biến động về giá đất thị trường. Để khắc phục những tồn tại, bất cập này, Luật đất đai năm 2013 đã quy định như sau: Bảng giá đất được xây dựng định kì 05 năm một lần và công bố công khai vào ngày 01/01 của năm đầu kì. Trong thời gian thực hiện bảng giá đất, khi Chính phủ điều chỉnh khung giá đất hoặc giá đất phổ biến trên thị trường có biến động thì UBND cấp tỉnh điều chỉnh bảng giá đất cho phù hợp. Trước khi trình hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất ít nhất 60 ngày, UBND cấp tỉnh gửi dự thảo bảng giá đất đến cơ quan có chức năng xây dựng khung giá đất xem xét, trường hợp có chênh lệch lớn về giá đất giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định (khoản 1 Điều 114).

Bảng giá đất được sử dụng để làm căn cứ trong các trường hợp: 1) Tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất ở của hộ gia đình, cá nhân đối với phần diện tích trong hạn mức; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở đối với phần diện tích trong hạn mức giao đất ở cho hộ gia đình, cá nhân; 2) Tính thuế sử dụng đất; 3) Tính phí và lệ phí trong quản lí, sử dụng đất đai; 4) Tính tiền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; 5) Tính tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lí và sử dụng đất đai; 6) Tính giá trị quyền sử dụng đất để trả cho người tự nguyện trả lại đất cho Nhà nước đối với trường hợp đất trả lại là đất Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất có thu tiền sử dụng đất, đất thuê trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê (khoản 2 Điều 114).

Thứ tư, về định giá đất cụ thể

Đây là một trong những nội dung mới của Luật đất đai năm 2013. Luật đất đai năm 2003 chưa có quy định về định giá đất cụ thể nhưng trong quá trình tổ chức thực hiện,  Chính phủ  đã  ban hành Nghị định số 17/2006/NĐ-CP (khoản 2 Điều 4, khoản 1 Điều 5, Điều 6) và Nghị định số 123/2007/NĐ-CP (khoản 12 Điều 1), Nghị định số 69/2009/NĐ-CP (Điều 11) quy định về vấn đề này theo hướng: Trường hợp giá đất trong bảng giá đất chưa sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường thì UBND cấp tỉnh căn cứ vào giá đất chuyển nhượng thực tế trên thị trường quyết định giá đất cụ thể nhằm hạn chế thất thu cho ngân sách nhà nước, bảo đảm tốt hơn quyền lợi của người có đất bị thu hồi. Tuy nhiên, quy định này chưa thực sự rõ ràng, gây ra tình trạng hầu hết các địa phương lúng túng trong việc xác định giá đất trong các quan hệ quản lí nhà nước về đất đai, vì vậy trên thực tế để “né tránh sự khó khăn này” các địa phương vẫn áp dụng bảng giá đất để tính thu các khoản nghĩa vụ tài chính và tính bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.

Để khắc phục tồn tại này, Luật đất đai năm 2013 đã quy định: “UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể. Cơ quan quản lí đất đai cấp tỉnh có trách nhiệm giúp UBND cấp tỉnh t chức việc xác định giá đất cụ thể. Trong quá trình thực hiện, cơ quan quản lí đất đai cấp tỉnh được thuê t chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể.

Việc xác định giá đất cụ thể phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin về thửa đất, giá đất thị trường và thông tin về giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai; áp dụng phương pháp định giá đất phù hợp. Căn cứ kết quả tư vấn xác định giá đất, cơ quan quản lí đất đai cấp tỉnh trình hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình UBND cùng cấp quyết định.

Hội đồng thẩm định giá đất gồm chủ tịch UBND cấp tỉnh làm chủ tịch và đại điện của cơ quan, tổ chức có liên quan, t chức có chức năng tư vấn xác định giá đất” (khoản 3 Điều 114).

Giá đất cụ thể được sử dụng làm căn cứ trong các trường hợp sau:

“a) Tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đối với phần diện tích đất ở vượt hạn mức; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở đối với phần diện tích vượt hạn mức giao đất ở cho hộ gia đình, cá nhân. Tính tiền thuê đất đối với đất nông nghiệp vượt hạn mức giao đất, vượt hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân;

b) Tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất; công nhận quyền sử dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với t chức mà phải nộp tiền sử dụng đất;

c) Tính tiền thuê đất đối với trường hợp Nhà nước cho thuê đất không thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất;

d) Tính giá trị quyền sử dụng đất khi c phần hoá doanh nghiệp nhà nước mà doanh nghiệp cổ phần sử dụng đất thuộc trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê; tính tiền thuê đất đối với trường hợp doanh nghiệp nhà nước c phần hoá được Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm;

đ) Tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” (khoản 4 Điều 114).

Thứ năm, về tư vấn xác định giá đất

Luật đất đai năm 2003 chỉ dành một điều quy định về tư vấn giá đất và giá đất tư vấn chỉ được sử dụng để tham khảo trong quản lí nhà nước về tài chính đất đai và trong hoạt động giao dịch về quyền sử dụng đất. Do vậy, hoạt động tư vấn giá đất hạn chế, năng lực tư vấn định giá đất chưa đáp ứng được yêu cầu. Để khắc phục tồn tại này, Luật đất đai năm 2013 đã dành hai điều (Điều 115, Điều 116) để quy định các trường hợp tư vấn giá đất được thực hiện, điều kiện hoạt động tư vấn giá đất và hành nghề tư vấn giá đất, quyền và nghĩa vụ của tổ chức tư vấn có chức năng tư vấn xác định giá đất; đặc biệt Luật quy định giá đất tư vấn xác định là một trong các căn cứ để cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giá đất.

Cụ thể hoá quy định tại khoản 2 Điều 115 Luật đất đai năm 2013, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP đã quy định nguyên tắc hoạt động tư vấn định giá đất, điều kiện hoạt động tư vấn xác định giá đất, hành nghề tư vấn xác định giá đất. Theo đó:

“1. T chức được hoạt động tư vấn xác định giá đất khi có đủ các điều kiện sau đây:

a)   Có chức năng tư vấn xác định giá đất hoặc thẩm định giá hoặc tư vấn định giá bất động sản;

b)   Có ít nhất 03 định giá viên đủ điều kiện hành nghề tư vấn xác định giá đất quy định tại Khoản 2 Điều này.

2. Cá nhân chỉ được hành nghề tư vấn xác định giá đất trong t chức có chức năng tư vấn xác định giá đất và phải có đủ các điều kiện sau đây:

a)   Có năng lực hành vi dân sự;

b)   Có phẩm chất đạo đức, liêm khiết, trung thực, khách quan;

c)    Có trình độ từ đại học trở lên chuyên ngành về quản lí đất đai, vật giá, thẩm định giá, địa chính, kinh doanh bất động sản, kinh tế bất động sản và các chuyên ngành khác liên quan đến định giá đất;

d)   Có thời gian công tác thực tế theo chuyên ngành đào tạo từ 36 tháng trở lên sau khi có bằng tốt nghiệp chuyên ngành quy định tại điểm c khoản này;

e)    Có hẻ thẩm định viên về giá được cấp theo quy định của pháp luật về giá hoặc có Chứng chỉ định giá bất động sản được cấp theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản hoặc Chứng chỉ định giá đất” (Điều 20)./.

Đỗ Xuân Trọng[1]


*  [1] Thạc sĩ luật học, giảng viên -Trường Đại học Luật Hà Nội

(1).Xem: Điều 5 Luật đất đai năm 1987. (2).Xem: Điều 49 Luật đất đai năm 1987.

(3).Xem: Điều  53 Luật  đất đai năm 1987 quy định:

Người nào mua, bán, lấn, chiếm đất đai, phát canh thu tô… thì bị xử phạt hành chính”.

(4).Xem: Hernando De Soto, Sự  ấn của tư bản (TS. Nguyễn Quang A dịch), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 86.

(5).Xem: Điều 12 Luật đất đai năm 1993.

(6).Xem: Trường Đại học Luật Hà Nội, Từ điển thuật ngữ luật học, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 1999, tr. 34.

(7).Xem: Điều 4 Luật đất đai năm 2003.

(8).Xem: Khoản 4 Điều 56 Luật đất đai năm 2003.

(9).Xem: TS. Nguyễn Thị Nga, T ng quan pháp luật về giá đất, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp cơ sở, Trường Đại học Luật Hà Nội, 2013, tr. 151.

(10).Xem: Điều 56 Luật đất đai năm 2003.

(11).Xem: Khoản 1 Điều 112 Luật đất đai năm 2013. (12).Xem: Điều 56 Luật đất đai năm 2003.

(13).Xem: Điểm b khoản 1 Điều 56 Luật đất đai năm 2003. (14). Nguồn: http://vneconomy.vn/bat-dong-san/khong-the-co-chuyen-khung-gia-dat-bang-gia-thi-truong-20130808124211982.htm, truy cập ngày 11/9/2014.