Chuyên đề: Luật người khuyết tật 2010 - Đã đến lúc cần sửa đổi!?

KỲ I - MỘT SỐ Ý KIẾN GÓP PHẦN HOÀN THIỆN NỘI DUNG CHƯƠNG I CỦA

LUẬT NGƯỜI KHUYẾT TẬT 2010

Luật người khuyết tật nước ta được ban hành từ năm 2010, trong 10 năm qua luôn được xem là cơ sở pháp lý quan trọng nhằm đảm bảo thực hiện quyền của người khuyết tật Việt Nam trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, sau thời gian triển khai thực hiện, Luật người khuyết tật 2010 đã bộc lộ không ít điểm bất cập so với yêu cầu của Công ước về quyền của người khuyết tật (CRPD), cũng như có những điểm thiếu đồng bộ với hệ thống văn bản pháp luật hiện hành của Việt Nam. Những bất cập đó đặt ra yêu cầu cần thiết phải nghiên cứu để sửa đổi, bổ sung Luật người khuyết tật nhằm phù hợp với CRPD mà Việt Nam đã tham gia và hệ thống pháp luật hiện hành, cũng như phù hợp với mức độ phát triển kinh tế-xã hội của Việt Nam. Từ đó tạo cơ sở pháp lý vững chắc tăng cường việc đảm bảo quyền của người khuyết tật Việt Nam trong thực tiễn.[1]

Phạm vi nghiên cứu các chính sách của Luật người khuyết tật rất rộng, trong bài viết này, tác giả xin phép đề cập đến một số vấn đề nhằm góp phần kiến nghị hoàn thiện những nội dung thuộc Chương I (những quy định chung) của Luật người khuyết tật 2010.

Một vài nét khái quát về Chương I  của Luật người khuyết tật 2010:

Với  tổng cộng 14 Điều, bên cạnh quy định về phạm vi điều chỉnh, giải thích từ ngữ  (Điều 1 và 2), các điều khoản của Chương I (Những quy định chung) của Luật người khuyết tật 2010  được xem là  khá toàn diện, từ  quy định về dạng tật, mức độ khuyết tật (Điều 3); quyền và nghĩa vụ của người khuyết tật (Điều 4) đến các quy định về chính sách chung của nhà nước, trách nhiệm của tổ chức, gia đình và cá nhân đối với người khuyết tật (Điều 5,7 và 8); chính sách xã hội hoạt động trợ giúp người khuyết tật (Điều 6); vấn đề thông tin truyền thông và những hành vi bị nghiêm cấm nhằm đảm bảo quyền con người và quyền công dân của người khuyết tật (Điều 13, 14) v.v.. Tất cả quy định tại Chương này chứa đựng những chính sách pháp lý căn cốt nhất, làm cơ sở định hướng và nền tảng cho các chính sách chủ yếu của đạo luật.

Bàn về một số điểm bất cập trong phần Những quy định chung (Chương I) của Luật

Về định nghĩa người khuyết tật:

Điều 1 của CRPD đã đưa ra nhận diện khái quát: “Người khuyết tật bao gồm những người có khiếm khuyết lâu dài về thể chất, tâm thần, trí tuệ hoặc giác quan mà khi tương tác với những rào cản khác nhau có thể phương hại đến sự tham gia hữu hiệu và trọn vẹn của họ vào xã hội trên cơ sở bình đẳng với những người khác”. Có thể thấy, nhận diện về người khuyết tật của CRPD đã tiếp cận khá toàn diện dưới các khía cạnh y tế, xã hội và quyền. 

Còn theo khoản 1, Điều 2 của Luật người khuyết tật 2010, người khuyết tật được định nghĩa “là người bị khiếm khuyết một hoặc nhiều bộ phận cơ thể hoặc bị suy giảm chức năng được biểu hiện dưới dạng tật khiến cho lao động, sinh hoạt, học tập gặp khó khăn”. Định nghĩa này tiếp cận chủ yếu dưới khía cạnh y tế, mà chưa đề cập đến những rào cản ngăn cản người khuyết tật (hoặc có nguy cơ ngăn cản) tham gia vào mọi quan hệ xã hội dựa trên cơ sở bình đẳng với những người khác.

“Khuynh hướng hòa nhập” (trong tiếng Anh - Mainstreaming) có nghĩa: giúp đỡ người khuyết tật sống, học tập và làm việc trong những điều kiện đặc thù, nơi họ có được cơ hội tốt nhất để trở nên độc lập tới mức mà họ có thể. Tuy nhiên, “hòa nhập” không chỉ đơn giản là đưa trẻ khuyết tật vào trong một chương trình giáo dục chung với trẻ không khuyết tật, mà phải thiết lập những bước rõ ràng để đảm bảo trẻ khuyết tật được tham gia một cách đầy đủ và tích cực những hoạt động trong lớp học.

 

Như vậy, so sánh với nhận diện khái quát về người khuyết tật của CRPD, định nghĩa của Luật người khuyết tật 2010 còn thiếu toàn diện, có những điểm chưa tương thích với quan điểm của CRPD. Cần nghiên cứu sửa đổi định nghĩa về người khuyết tật trong Luật người khuyết tật (khoản 1, Điều 2 - Luật người khuyết tật 2010) theo hướng toàn diện hơn, phù hợp hơn với định nghĩa người khuyết tật của CRPD về người khuyết tật. Theo đó, người khuyết tật cần được định nghĩa từ cả khía cạnh y tế; khía cạnh xã hội và quyền.

Về thuật ngữ “giáo dục hòa nhập”

Hiện nay, Luật Giáo dục 2019 của Việt nam  đã có định nghĩa, phản ánh được bản chất của phương thức giáo dục hòa nhập. Theo đó: “Giáo dục hòa nhập là phương thức giáo dục nhằm đáp ứng nhu cầu và khả năng khác nhau của người học; bảo đảm quyền học tập bình đẳng, chất lượng giáo dục, phù hợp với nhu cầu, đặc điểm và khả năng của người học; tôn trọng sự đa dạng, khác biệt của người học và không phân biệt đối xử” (Khoản 1, Điều 15, Luật Giáo dục 2019).

So sánh với định nghĩa của Luật Giáo dục, định nghĩa: “Giáo dục hòa nhập là phương thức giáo dục chung người khuyết tật với người không khuyết tật trong cơ sở giáo dục” theo khoản 4, Điều 2 Luật người khuyết tật 2010 hiện hành chỉ thể hiện được một phần của giáo dục hoà nhập mà không thể hiện toàn bộ bản chất, nội dung cơ bản của phương thức giáo dục này. Vì vậy, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung thuật ngữ “giáo dục hòa nhập” đối với người khuyết tật tại điểm 4, khoản 1, Điều 2 của Luật người khuyết tật 2010, theo hướng rõ ràng, đầy đủ, toàn diện hơn trên cơ sở kế thừa tối đa định nghĩa của Luật Giáo dục là việc làm hết sức cần thiết.

Về dạng tật

Theo quy định tại Khoản 1, Điều 3 Luật người khuyết tật 2010 có phân loại 6 dạng khuyết tật gồm: khuyết tật vận động; khuyết tật nghe, nói; khuyết tật nhìn; khuyết tật thần kinh, tâm thần; khuyết tật trí tuệ; khuyết tật khác. Với phân loại của Luật người khuyết tật 2010, thì tự kỷ không phải là một dạng khuyết tật riêng biệt.

Theo thống kê sơ bộ của Bộ Lao động -Thương Binh và xã hội năm 2009, số lượng người tự kỷ là 200 nghìn người. Đến năm 2019, theo ước tính của chuyên gia, Việt Nam có khoảng 1 triệu trẻ tự kỷ và 8 triệu người chịu ảnh hưởng trực tiếp. [1]

Trong văn bản hướng dẫn chi tiết thi hành Luật người khuyết tật 2010, người có biểu hiện rối loạn phổ tự kỷ, có xác nhận của cơ sở y tế cấp tỉnh, sẽ được xếp chung vào “dạng tật khác”[2]. Tuy nhiên, việc xếp chung khuyết tật tự kỷ trong dạng khuyết tật khác gặp vướng mắc cả trong lĩnh vực chuyên môn lẫn trên thực tiễn áp dụng chính sách. Cụ thể: theo một số chuyên gia thì tự kỷ là một phổ rộng và là dạng khuyết tật cực kỳ phức tạp, không giới hạn những lĩnh vực ảnh hưởng. Nếu xếp tự kỷ vào “khuyết tật thần kinh, tâm thần” thì trên thực tế có rất nhiều người tự kỷ điển hình gặp khó khăn trong tương tác xã hội, nhưng không có đầy đủ dấu hiệu đặc trưng của thần kinh hay chậm phát triển. Xếp tự kỷ vào nhóm “chậm phát triển trí tuệ” là không phù hợp, vì theo nghiên cứu của các nhà khoa học, có 75% trẻ tự kỷ có kèm theo chậm phát triển, 25% trí tuệ bình thường và từ 3 - 5% rất thông minh. Đưa tự kỷ vào dạng “khuyết tật khác” có thể dẫn đến việc tùy tiện cho rằng tự kỷ là một dạng khuyết tật không nghiêm trọng... [3]

Trên thực tế, một vài địa phương đã từ chối làm hồ sơ công nhận khuyết tật cho người tự kỷ. Điều này có nguyên nhân một phần từ chính sách chưa đầy đủ và rõ ràng, cùng với sự thiếu thống nhất về quan điểm chỉ đạo của các ngành, các cấp và những hạn chế về nhận thức của cán bộ ở các địa phương trong việc xác nhận khuyết tật cho trẻ tự kỷ (khi cho rằng tự kỷ là một bệnh có thể chữa khỏi chứ không phải một dạng khuyết tật)[4].

Nhằm đảm bảo hỗ trợ phù hợp với người khuyết tật thuộc dạng này, cần nghiên cứu để quy định bổ sung vào Luật người khuyết tật 2010 (khoản 1, Điều 3) dạng tật “tự kỷ” thành một dạng tật riêng tách bạch với các dạng khuyết tật khác. Việc quy định này sẽ thuận lợi trong việc quy định các chính sách cụ thể trong lĩnh vực y tế, giáo dục,…

Về mức độ khuyết tật

Hiện nay theo quy định của pháp luật, khuyết tật được chia thành 03 mức độ khác nhau là: Đặc biệt nặng; nặng và nhẹ (khoản 2, Điều 3, Luật người khuyết tật 2010). Kết luận của Hội đồng giám định y khoa (trước ngày 01/6/2012) về khả năng tự phục vụ, tỷ lệ suy giảm khả năng lao động của một người là một trong những căn cứ để Hội đồng xác định mức độ khuyết tật (XĐMĐKT) xem xét, đánh giá mức độ khuyết tật.[5] Một người được xác định mức độ khuyết tật nhẹ khi được Hội đồng giám định y khoa kết luận “có khả năng tự phục vụ sinh hoạt hoặc suy giảm khả năng lao động dưới 61%” (điểm c, khoản 3,  Điều 4, NĐ 28/2012/NĐ-CP).

Tuy nhiên, cũng trên khía cạnh đánh giá về tỷ lệ suy giảm khả năng lao, Bộ Luật Lao động 2019 đã xếp “những người lao động khuyết tật nhẹ có tỷ lệ suy giảm khả năng lao động từ 51% trở lên” vào đối tượng cần được đặc biệt bảo vệ về sức khỏe và an toàn lao động, ngang với những người lao động ở mức độ khuyết tật đặc biệt nặng, nặng. Điều 160 Bộ Luật Lao động đã nghiêm cấm người sử dụng lao động sử dụng lao động là người khuyết tật làm thêm giờ, làm việc vào ban đêm (trừ trường hợp người lao động là người khuyết tật đồng ý) đối với ba đối tượng là: người khuyết tật nhẹ suy giảm khả năng lao động từ 51% trở lên, khuyết tật nặng hoặc khuyết tật đặc biệt nặng. Như vậy, trong cùng một hệ thống pháp luật, nội dung các luật hiện hành đã thể hiện quan điểm khác nhau liên quan đến vấn đề phân định mức độ khuyết tật.

Theo quy định của pháp luật, căn cứ chủ yếu để xác định một người khuyết tật được hưởng chính sách bảo trợ xã hội, dựa trên mức độ khuyết tật của người đó (chứ không căn cứ vào dạng tật).[6] Người khuyết tật đặc biệt nặng và nặng được hưởng các chính sách về bảo trợ xã hội; được cấp bảo hiểm y tế miễn phí, được trợ giúp pháp lý miễn phí [7] và một loạt các chính sách khác. Người khuyết tật ở mức độ nhẹ không được hưởng những chính sách nói trên, họ  được hưởng một số ưu đãi nhất định trong giáo dục, học nghề và vay vốn ưu đãi để tạo việc làm,…

Như vậy, cách phân loại mức độ khuyết tật theo ba mức như quy định của Luật người khuyết tật 2010 hiện hành, phải chăng đang dẫn đến sự thiệt thòi trong thụ hưởng chính sách của một bộ phận những người khuyết tật: được pháp luật về người khuyết tật được xếp vào mức độ nhẹ, nhưng khả năng tự phục vụ hoặc suy giảm khả năng lao động  dao động trong khoảng  từ 51% trở lên đến 61%? Nhằm góp phần tăng cường tính hợp lý và công bằng hơn trong các chính sách, đặc biệt là trong lĩnh vực bảo trợ xã hội, bảo hiểm y tế, cần nghiên cứu để sửa đổi quy định về mức độ khuyết tật của người khuyết tật tại Luật người khuyết tật 2010 (khoản 2, Điều 3) theo hướng chia nhỏ chi tiết hơn mức độ khuyết tật thành 04 mức: Đặc biệt nặng; nặng; trung bình và nhẹ.

Vấn đề quyền của người khuyết tật

Quan điểm về tôn trọng quyền cơ bản của cá nhân con người, quyền bình đẳng, quyền được tôn trọng, không bị phân biệt đối xử của cá nhân công dân, bao gồm người khuyết tật là một trong những quan điểm Hiến định quan trọng trong Hiến pháp Việt Nam hiện hành 2013 (Điều 14,15, Hiến pháp 2013). Bên cạnh đó, quan điểm bảo đảm quyền bình đẳng, chống kỳ thị, phân biệt đối xử với người khuyết tật đã được lồng ghép trong nhiều đạo luật hiện hành của Việt Nam.

Phân tích các quy định về quyền của người khuyết tật tại khoản 1, Điều 4 của Luật người khuyết tật 2010 có thể thấy: điều Luật tập trung về quy định một số quyền của người khuyết tật cần được đặc biệt đảm bảo trong một số lĩnh vực (điểm d, khoản 1, Điều 4), mà thiếu đi việc khẳng định rõ điều quan trọng đầu tiên là: Người khuyết tật có đầy đủ mọi quyền con người và quyền công dân theo Hiến pháp và pháp luật, trên cơ sở bình đẳng với những người khác, được tôn trọng phẩm giá và không bị phân biệt đối xử. Việc khẳng định người khuyết tật có toàn bộ những quyền và tự do cơ bản của con người và quyền công dân theo Hiến pháp và phát luật Việt Nam, trên cơ sở bình đẳng, không bị phân biệt đối xử cần giữ lại và đưa vào Nhóm quyền thứ nhất.

Bên cạnh đó, trong nhóm quyền được đặc biệt đảm bảo đối với người khuyết tật, liệt kê tại điểm d, khoản 1, Điều 4 của Luật người khuyết tật 2010 hiện hành, có những quyền quan trọng chưa được nêu rõ, ví dụ như Quyền của người khuyết tật được bảo đảm hỗ trợ trong tình huống nguy hiểm và tình trạng khẩn cấp nhân đạo. Trong điều kiện biến đổi khí hậu toàn cầu và đại dịch bùng phát trên toàn thế giới nói chung  và ở Việt Nam nói riêng như hiện nay, thì quyền của người khuyết tật được hưởng những biện pháp bảo đảm đặc biệt để phòng ngừa và hạn chế đến mức tối đa những rủi ro, thiệt hại do thiên tai, dịch bệnh,.. gây ra cho họ (đều thuộc tình huống nguy hiểm và tình trạng khẩn cấp nhân đạo), cần được xem là một trong những quyền quan trọng phải được khẳng định rõ ngay trong chính sách chung của Luật người khuyết tật. Bổ sung khoản 1, Điều 4, Luật người khuyết tật 2010: “Quyền được đảm bảo hỗ trợ trong phòng chống thiên tai, dịch bệnh, tình thế cấp thiết khác”, là phù hợp hơn với tinh thần của CRPD (Điều 11), thống nhất với quy định của pháp luật hiện hành có liên quan (như Luật Phòng chống thiên tai 2013) và phù hợp với thực trạng của Việt Nam hiện nay trong bối cảnh chung của thế giới.

Chính sách đảm bảo hỗ trợ đặc biệt đối với phụ nữ khuyết tật

Công ước CRPD khẳng định tại Phần Lời nói đầu và các Điều 6, 7 việc phụ nữ và trẻ em khuyết tật thường dễ bị tổn thương, dễ bị bạo hành, lạm dụng, bóc lột… và các quốc gia cam kết tiến hành mọi biện pháp thích hợp để phụ nữ (gồm trẻ em gái) và trẻ em khuyết tật được hưởng mọi quyền và tự do cơ bản của con người trên nguyên tắc bình đẳng. Đánh giá khái quát cho đến thời điểm này (2021), Luật người khuyết tật 2010 đã khẳng định được một phần cơ bản chính sách ưu tiên hỗ trợ đối với trẻ em khuyết tật, tập trung vào các chính sách trong lĩnh vực bảo trợ xã hội (khoản 3, Điều 5; khoản 2, Điều 44 của Luật).

Điểm hạn chế, bất cập là Luật người khuyết tật 2010 hoàn toàn chưa quy định bất kỳ một chính sách đảm bảo hỗ trợ đặc biệt nào đối với phụ nữ khuyết tật - đối tượng được xem là “yếu thế trong nhóm yếu thế” vì thường có nguy cơ bị bạo lực, bạo lực gia đình cao hơn phụ nữ không khuyết tật.[8] Bên cạnh đó, trong các quy định pháp luật hiện hành như Luật Bình đẳng giới 2006; Luật Phòng chống bạo lực gia đình 2007;… cũng thiếu những chính sách hỗ trợ đặc thù đối với phụ nữ khuyết tật nhằm tăng cường điều kiện đảm bảo về pháp lý đối với họ, tăng cường các biện pháp bảo vệ, hỗ trợ cần thiết phòng chống những hành vi bạo lực.[9] Khoảng trống pháp lý này cần được khắc phục, trước hết là trong Luật người khuyết tật. Cụ thể, cần bổ sung vào quy định về chính sách chung của Nhà nước đối với người khuyết tật (Điều 5) chính sách cơ bản như sau: “Có biện pháp ưu tiên bảo vệ, hỗ trợ đối tượng là phụ nữ, trẻ em khuyết tật” trong phòng chống các hành vi bạo lực gia đình, bạo lực trên cơ sở giới và trong các lĩnh vực khác theo quy định của pháp luật.

Về những hành vi bị nghiêm cấm trong Luật người khuyết tật 2010

Với quy định 07 nhóm các hành vi bị nghiêm cấm, theo quan điểm của tác giả, nội dung Điều 14 của Luật người khuyết tật 2010[10] về cơ bản đã đầy đủ, khái quát, thể hiện đúng tinh thần CRPD và Hiến pháp 2013. Hệ thống chế tài để răn đe, xử lý những hành vi bị nghiêm cấm tại Điều 14 của Luật NKT 2010 cũng tương đối đầy đủ. [11]

Tuy nhiên, thông qua thực tiễn tư vấn pháp luật (của ACDC) cho thấy vẫn còn tồn tại tình trạng một số cán bộ phụ trách lao động - thương binh xã hội xã chỉ quan sát bằng mắt đối với tình trạng thân thể người khuyết tật, từ chối nhận đơn hoặc viện lý do khác không nhận hồ sơ; hay một số cán bộ chính quyền cơ sở còn quan niệm việc cấp Giấy XĐMĐKT chỉ liên quan đến chính sách bảo trợ xã hội và bảo hiểm y tế. Những thực trạng trên đây dẫn đến hạn chế quyền của người khuyết tật trong việc đề nghị XĐMĐKT hoặc hạn chế quyền của người khuyết tật mức độ nhẹ được hưởng những chính sách hỗ trợ của pháp luật ngoài chế độ bảo trợ xã hội, bảo hiểm y tế như học nghề, vay vốn với lãi suất ưu đãi…

Riêng với nhóm hành vi cấm liên quan đến xác định mức độ khuyết tật, hiện nay còn thiếu một số quy định nhằm ngăn chặn, phòng ngừa những vi phạm quyền của người khuyết tật như: Hành vi từ chối nhận hồ sơ đề nghị xác định mức độ khuyết tật mà không có lý do chính đáng; hành vi không cấp Giấy xác nhận khuyết tật đối với một số người khuyết tật ở mức độ nhẹ. Cần nghiên cứu bổ sung vào khoản 7, Điều 14 của Luật người khuyết tật 2010 cấm hành vi: “Từ chối nhận hồ sơ XĐMĐKT và cấp Giấy XĐMĐKT theo quy định pháp luật”.

Việc bổ sung những quy định như trên là cơ sở pháp lý cho việc Chính phủ hoàn thiện/ tăng cường áp dụng những chế tài cần thiết, nhằm hạn chế tình trạng lạm quyền, vi phạm quy trình XĐMĐKT, vi phạm quyền và lợi ích hợp pháp của  ngay từ khâu XĐMĐKT của một bộ phận công chức cấp chính quyền cơ sở. Việc rà soát để có những điều chỉnh, bổ sung danh mục hành vi cấm trong Luật người khuyết tật 2010 cũng cần được xem là một trong những vấn đề cấp thiết đặt ra.