Theo số liệu thống kê của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội, tính đến năm 2015, 100% các xã, phường, thị trấn trong cả nước đã hoàn tất việc thành lập Hội đồng xác đinh mức độ khuyết tật (XĐ MĐKT) 1. Tuy nhiên, sau nhiều năm thi hành trên thực tiễn, các quy định của pháp luật về XĐ MĐKT tại Hội đồng XĐ MĐKT cấp xã sớm bộc lộ một số điểm chưa toàn diện và còn thiếu tính khả thi gây ra sự lúng túng cho các cơ quan, cá nhân trong quá trình áp dụng.
Hiện nay, hoạt động xác nhận khuyết tật tại Việt Nam được thực hiện chủ yếu bởi Hội đồng XĐ MĐKT cấp xã. Lần đầu tiên, thẩm quyền và thủ tục XĐ MĐKT được quy định một cách rõ ràng trong Luật Người khuyết tật năm 2010 cùng với hàng loạt các văn bản hướng dẫn liên quan2.Đây là bước tiến quan trọng góp phần bảo vệ và thúc đẩy thực hiện quyền của người khuyết tật một cách toàn diện, đồng thời khắc phục được những thiếu sót từ Pháp lệnh về người tàn tật năm 1998.
Một số vướng mắc trong quy định pháp luật về xác định mức độ khuyết tật tại Hội đồng xác định mức độ khuyết tật cấp xã
Vướng mắc từ nội dung quy định về thành viên trong Hội đồng xác định mức độ khuyết tật cấp xã
Luật Người khuyết tật 2010 quy định Hội đồng XĐ MĐKT cấp xã tại khoản 1, khoản 2 Điều 16 bao gồm: (a) Chủ tịch UBND cấp xã là Chủ tịch Hội đồng; (b) Trạm trưởng trạm y tế cấp xã; (c) Công chức cấp xã phụ trách công tác lao động, thương binh và xã hội; (d) Người đứng đầu hoặc cấp phó của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc (UB MTTQ) Việt Nam, Hội phụ nữ, Đoàn thanh niên, Hội cựu chiến binh cấp xã; (đ) Người đứng đầu tổ chức của người khuyết tật cấp xã nơi có tổ chức của người khuyết tật. Nhận thấy rằng, việc giao XĐ MĐKT cho Hội đồng cấp xã đã phần nào giảm bớt gánh nặng cho Hội đồng giám định y khoa cấp tỉnh song cơ cấu thành viên trong Hội đồng hiện nay dường như đang thiên về yếu tố quản lý hành chính tại địa phương hơn là dành cho một hoạt động liên quan đến phát hiện và chẩn đoán dấu hiệu khuyết tật, bởi lẽ, chỉ có duy nhất một trong số những người kể trên có chuyên môn về y học là Trạm trưởng Trạm y tế cấp xã. Mặt khác, xuất phát từ chế độ làm việc của Hội đồng XĐ MĐKT – đưa ra kết luận trên cơ sở biểu quyết theo đa số (trường hợp số phiếu ngang nhau thì quyền quyết định cuối cùng thuộc về Chủ tịch Hội đồng), do đó, khi tồn tại sự chênh lệch về trình độ chuyên môn giữa các thành viên trong Hội đồng sẽ gây ảnh hưởng đến chất lượng của kết quả XĐ MĐKT.
Quy định về xử phạt hành chính liên quan đến đa số thành viên Hội đồng XĐ MĐKT còn bất hợp lý, mâu thuẫn với một số luật chuyên ngành khác
Liên quan tới xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực về bảo trợ xã hội tại Nghị định 144/2013/NĐ-CP, khoản 1 Điều 17 đề cập đến chế tài xử phạt hành vi vi phạm quy định XĐ MĐKT đối với các thành viên trong Hội đồng XĐ MĐKT cấp xã. Tuy nhiên, quy định này hiện đang có sự mâu thuẫn với pháp luật chuyên ngành. Cụ thể, không thể áp dụng biện pháp xử lý hành chính với các thành viên Hội đồng XĐ MĐKT gồm: Cán bộ là Chủ tịch UBND cấp xã, Chủ tịch UB MTTQ Việt Nam, Hội phụ nữ, Đoàn thanh niên, Hội cựu chiến binh cấp xã; công chức phụ trách lao động thương binh xã hội cấp xã và viên chức là Trạm trưởng Trạm Y tế xã vì họ thuộc đối tượng chịu chế tài kỷ luật theo quy định của Luật cán bộ, công chức và Luật viên chức. Với đối tượng còn lại duy nhất là người đứng đầu tổ chức của người khuyết tật cấp xã nơi có tổ chức của người khuyết tật thì có thể áp dụng được chế tài xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, Hội đồng XĐ MĐKT làm việc theo chế độ tập thể và quyết định theo đa số nên việc xử phạt thành viên này sẽ rất khó khả thi trên thực tế khi phải phân định rạch ròi phạm vi trách nhiệm của từng thành viên trong Hội đồng.
Nội dung các mẫu phiếu xác định dạng tật và phiếu đánh giá mức độ khuyết tật trong Thông tư liên tịch số 37/2012/TTLT-BLĐTBXH-BYT-BTC-BGDĐT còn có những điểm bất cập.
Mặc dù phiếu xác định dạng tật và phiếu đánh giá MĐKT (sau đây gọi là bộ công cụ XĐ MĐKT) được xây dựng trên cơ sở tiếp thu, vận dụng có chọn lọc các công cụ sàng lọc, chẩn đoán, đánh giá MĐKT được quốc tế công nhận (VD: Bộ câu hỏi phát hiện người khuyết tật của Tổ chức y tế thế giới WHO) và một số nước tiên tiến trên thế giới (Mỹ, Nhật, Anh…) song đến nay vẫn còn nhiều điểm đáng bàn.
Theo dõi các nội dung được thiết kế trong mẫu phiếu XĐ MĐKT dành cho người từ đủ 06 tuổi trở lên 3, 8 tiêu chí (bao gồm các hoat động điển hình) được xây dung trong cùng một bang áp dung chung cho cả 6 dạng tật, cụ thể: từ các hoạt động sinh họat hằng ngày cho tới những hoạt động có tính phức tạp hơn như nghe, hểu, diễn đạt được suy nghĩ, ý muốn của mình tương ứng với 3 mức điểm: thực hiện được (2 điểm), thực hiện được nhưng cần sự trợ giúp (1 điểm) và không thực hiện được (0 điểm). Có thể thấy, điều bất hợp lý ở đây là các câu hỏi có trọng số ngang nhau trong khi số lượng các câu hỏi đặc thù ứng với từng dạng khuyết tật lại khác nhau. Xét về bản chất của việc đánh giá MĐKT, có lẽ thay vì phải tập trung xác định những khiếm khuyết trên cơ thể hoặc sự suy giảm chức năng ứng với từng dạng tật có ảnh hưởng như thế nào đến hoạt động thường ngày của người khuyết tật thì pháp luật lại quy định theo hướng gộp chung các dạng tật đó để xác định chung với nhau, dẫn đến việc kết quả đánh giá không được khách quan. Chẳng hạn, người chỉ có khuyết tật về nhìn thì không ảnh hưởng gì tới chức năng vận động cũng như khả năng diễn đạt bằng lời của họ.
Những vướng mắc trong cơ chế thi hành pháp luật về xác định mức độ khuyết tật tại Hội đồng xác định mức độ khuyết tật cấp xã trên thực tiễn
Còn nhiều địa phương chưa thành lập tổ chức của người khuyết tật ở cấp huyện, xã dẫn đến tình trạng thiếu tiếng nói của cộng đồng người khuyết tật trong đa số Hội đồng XĐ MĐKT
Theo số lượng thống kê của Liên hiệp hội về người khuyết tật Việt Nam, có 23 tỉnh/thành phố trên cả nước đã thành lập được Hội người khuyết tật cấp tỉnh/thành phố. Trong đó, có một số tỉnh chưa có Hội cấp tỉnh nhưng có Hội người khuyết tật thành phố trực thuộc tỉnh. Càng về các cấp xã, huyện thì số lượng Hội người khuyết tật hoặc Câu lạc bộ của người khuyết tật lại càng ít, chính vì vậy, quy định người đứng đầu tổ chức của người khuyết tật cấp xã nơi có tổ chức người khuyết tật đang dần mất đi tính khả thi. Điều này cũng khiến cho rất nhiều địa phương tổ chức Hội đồng XĐ MĐKT thành lập nhưng thiếu đại diện của người khuyết tật, gây ảnh hưởng nhất định đến đánh giá toàn diện và khách quan của Hội đồng do thiếu tính đa dạng trong thành phần Hội đồng.
Bên cạnh đó, liên quan đến việc vận dụng bảng hỏi trong quá trình XĐ MĐKT thì XĐ MĐKT ở dạng khuyết tật thần kinh – tâm thần hoặc khuyết tật trí tuệ gặp nhiều khó khăn hơn so với các dạng khuyết tật khác vì biểu hiện ra bên ngoài thường không rõ ràng như những tiêu chí được nêu trong bảng hỏi. Thậm chí, mức độ biểu hiện các dấu hiệu của các dạng khuyết tật trong hoạt động thường ngày có thể không đồng nhất với thời điểm được XĐ MĐKT nên dễ dẫn đến sự sai lệch về mức độ khi đánh giá. Vì vậy, các thành viên trong Hội đồng thường phải kết hợp phỏng vấn thêm người đại diện hợp pháp của người khuyết tật (là cha/mẹ/vợ/chồng/anh/chị em,…của người khuyết tật). Tuy nhiên, hầu hết người đại diện của người khuyết tật chỉ đưa ra được những câu trả lời áng chừng, hoặc không thể trả lời được vì bản thân họ cũng không nắm rõ nếu chưa từng đưa người khuyết tật đi kiểm tra hoặc thăm khám tại các cơ sở y tế.
Hội đồng XĐ MĐKT còn thiếu một số thành phần cần thiết để đảm bảo tính toàn diện, khách quan trong Kết luận của Hội đồng
Thực tế đã cho thấy, trách nhiệm XĐ MĐKT đối với dạng khuyết tật thần kinh – tâm thần hay khuyết tật trí tuệ (cho người từ đủ 06 tuổi trở lên) đang trở nên “quá sức” so với Hội đồng XĐ MĐKT cấp xã. Đặc biệt với trường hợp người khuyết tật đang tham gia quá trình học tập, hiện nay pháp luật chưa ghi nhận sự có mặt của đại diện từ phía cơ sở giáo dục (nơi có người khuyết tật học tập) trong khi họ là những người luôn theo sát và nắm được rất rõ tình trạng của người khuyết tật. Biểu hiện của hai dạng tật này vừa đa dạng và phức tạp, lại vừa khó có thể đánh giá được bằng mắt thường (đánh giá trực quan) hoặc xem xét trong một khoảng thời gian ngắn. Điều này khiến cho rất nhiều địa phương gặp khó khăn khi không đưa ra được quyết định về tình trạng của người khuyết tật, nguyên nhân do thành phần Hội đồng chưa đầy đủ và không đảm bảo được số lượng các cán bộ có chuyên môn về y học. Những trường hợp như vậy, Hội đồng thường phải giới thiệu người khuyết tật lên Hội đồng giám định y khoa cấp tỉnh.
Kiến nghị
Một số kiến nghị được đưa ra nhằm khắc phục những vướng mắc trong quy định pháp luật và thực tiễn thi hành pháp luật về XĐ MĐKT tại Hội đồng XĐ MĐKT cấp xã và có liên quan đặc biệt là nhằm góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Hội đồng.
Đầu tiên, liên quan đến Hội đồng XĐ MĐKT
Cần sửa đổi quy định của pháp luật về thành viên trong Hội đồng XĐ MĐKT theo hướng bổ sung thêm thành viên có chuyên môn sâu về y học (cán bộ y tế), đối với người khuyết tật đang tham gia học tập phải có thêm đại diện từ phía cơ sở giáo dục nơi họ đang theo học để đảm bảo tính chính xác và hiệu quả trong quá trình XĐ MĐKT. Thêm nữa, cần cân nhắc lại về vấn đề quy định thành viên phải là người đứng đầu của tổ chức của người khuyết tật ở cấp xã. Trong trường hợp không có tổ chức của người khuyết tật cấp xã nhưng có cộng đồng người khuyết tật ở địa phương thì đại diện từ phía cộng đồng cũng được tham gia vào Hội đồng XĐ MĐKT;
Cần xem xét sửa đổi hoặc bãi bỏ quy định xử phạt hành chính đối với các thành viên là cán bộ, công chức, viên chức có hành vi vi phạm trong Nghị định 144/2013/NĐ-CP vì quy định này đang trái với pháp luật chuyên ngành nên không thể áp dụng trên thực tiễn.
Tiếp theo, cần nghiên cứu, sửa đổi hoặc bổ sung nội dung các mẫu phiếu ban hành kèm theo Thông tư liên tịch số 37/2012/TTLT-BLĐTBXH-BYT-BTC-BGDĐT theo hướng phân định đánh giá mức độ suy giảm chức năng theo từng dạng tật. Bên cạnh đó, cần nghiên cứu để tiếp thu ở mức độ có thể Khung Phân loại Quốc tế về Chức năng, Khuyết tật và Sức khỏe – ICF (International Classification of Function, Disability and Health) để sửa đổi, bổ sung một số nội dung đánh giá trong các Mẫu phiếu XĐ MĐKT tại Phụ lục số 02, 03, 04, 05 Thông tư liên tịch số 37/2012/TTLT-BLĐTBXH-BYT-BTC-BGDĐT và tham khảo kinh nghiệm từ một số quốc gia trên thế giới đã vận dụng thành công ICF như Đài Loan và Croatia. ICF phân loại thành sáu dạng khuyết tật: nhìn, nghe, vận động, tập trung/ghi nhớ, tự chăm sóc, giao tiếp và bốn mức độ khuyết tật: Không có khó khăn, có một số khó khăn, nhiều khó khăn, và không thực hiện được. Bản chất của ICF là đánh giá mức độ suy giảm của chức năng và có thể áp dụng cho việc một người bị suy giảm nhiều chức năng.
Sau cùng, cần tăng cường hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật và vận động chính sách về quyền của người khuyết tật cho người khuyết tật, gia đình người khuyết tật và các cán bộ địa phương trên toàn quốc đồng thời thường xuyên tổ chức tập huấn nâng cao kỹ năng, chuyên môn liên quan đến XĐ MĐKT cho các đối tượng làm công tác XĐ MĐKT.
____________________________________
1http://www.molisa.gov.vn/vi/Pages/chitiettin.aspx?IDNews=23935
2Xem thêm: Chương II Luật Người khuyết tật 2010, Nghị định số 28/2012/ NĐ-CP, Nghị định số 144/2013/NĐ-CP và Thông tư liên tịch số 37/2012/TTLT-BLĐTBXH-BYT-BTC-BGDĐT.
3Xem thêm Mẫu phiếu số 05 ban hành kèm theo Thông tư liên tịch 37/2012/TTLT-BLĐTBXH-BYT-BTC-BGDĐT.
5Lê Minh Hằng, Giáo dục hòa nhập – Cánh cửa mở rộng cho trẻ em khuyết tật tại Việt Nam, Khóa luận thực tập hè tại Viện Aspen, 2013.
