Bài viết cho Hội thảo: “Chương trình lập pháp của Quốc hội khóa XIV và việc triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013”; hội thảo được tổ chức tại Cửa Lò, Nghệ An, ngày 01/7/2016.
1. Luật Ban hành văn bản Quy phạm pháp luật năm 2015 (Luật Ban hành VBQPPL 2015) đã được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 9, và có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2016. Một trong những điểm mới đáng chú ý liên quan đến quy trình chính sách là quy định về yêu cầu xây dựng nội dung chính sách (Điều 34), và báo cáo đánh giá tác động chính sách của dự án luật, pháp lệnh (Điều 35). Lần đầu tiên, giai đoạn xây dựng chính sách chính thức được đưa vào quy trình xây dựng luật, pháp lệnh, và sẽ tác động trực tiếp đến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội khóa XIV. Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề cần làm rõ về thẩm quyền “thông qua chính sách” của các chủ thể trong quá trình hoạch định chính sách, pháp luật.
2. Trước hết, theo quy định của Hiến pháp năm 2013 (Điều 70) và Luật Ban hành VBQPPL 2015 (Điều 15, Điều 31 và Điều 32), chính sách vừa là cơ sở ban hành, lại vừa là nội dung quan trọng của dự luật. Quốc hội có vai trò thông qua luật và quyết định các chính sách cơ bản, quan trọng của đất nước. Mặc dù Chính phủ cũng có thể ban hành chính sách trong phạm vi quyền hạn theo luật định, nhưng Quốc hội đóng vai trò rất quan trọng trong việc quyết định chính sách, bởi vì Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đại diện cho ý chí, nguyện vọng của Nhân dân cả nước. Việc Quốc hội thảo luận, quyết định chính sách cơ bản còn đảm bảo tính dân chủ trong quá trình xây dựng, ban hành và thực thi chính sách.
3. Theo Điều 32 Luật 2015, Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận có quyền trình dự án luật trước Quốc hội, trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. Điều 32, Điều 33 thì quy định Đại biểu quốc hội có quyền kiến nghị và đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Trong thực tế hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở nước ta hiện nay, Chính phủ và các bộ ngành thường là cơ quan tham gia trình phần lớn các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, do đặc thù là cơ quan thực thi chính sách, pháp luật với rất nhiều kinh nghiệm, cũng như nguồn lực để làm tốt công việc này.
4. Tuy nhiên, vấn đề cần cân nhắc là, theo Điều 41, khi xem xét thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh do Chính phủ trình, thì Chính phủ cũng đã “biểu quyếtthông qua chính sách trong từng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh”. Đồng thời ghi rõ, “Chính phủ ra Nghị quyết về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh với các chính sách đã được thông qua”. Mặc dù việc Luật Ban hành VBQPPL 2015 lồng ghép các bước xây dựng chính sách và đánh giá tác động của chính sách vào trong quy trình xây dựng luật, pháp lệnh là một bước tiến quan trọng, nhưng những quy định nói trên, vô hình trung, đã trao cho Chính phủ thẩm quyền “thông qua chính sách” trong các dự án luật, pháp lệnh do chính các cơ quan thuộc Chính phủ đề xuất, thường với số lượng lớn, ngay cả khi dự án luật, pháp lệnh chưa được Quốc hội thảo luận thông qua. Việc chính sách của dự án luật, pháp lệnh được Chính phủ thông qua trước khi dự luật, pháp lệnh được quyết định đưa vào nghị trình sẽ làm giảm rất nhiều vai trò của Quốc hội. Bởi vì, chính sách chính là cơ sở xây dựng, và cũng là nội dung quan trọng của các dự án luật, pháp lệnh. Nếu vấn đề này không được Quốc hội làm rõ, thì ít nhất, về mặt pháp lý, khi Luật Ban hành VBQPPL 2015 có hiệu lực, Chính phủ mới là cơ quan có ảnh hưởng nhất đến việc quyết định chính sách ở nước ta.
5. Cùng với đó, theo Điều 45, khi xem xét thông qua đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh không do Chính phủ trình, thì Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận thảo luận và “biểu quyết thông qua chính sách” trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh. Đối với Chủ tịch nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước khi xem xét thông qua đề nghị xây dựng luật pháp lệnh thì không thấy có quy định về thẩm quyền “thông qua chính sách”. Tương tự, khi Đại biểu Quốc hội quyết định trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thì cũng không có quy định gì về việc “thông qua chính sách” trong hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh.
Như vậy, thay vì việc Quốc hội là cơ quan quyết định các chính sách cơ bản, quan trọng của đất nước, mà phần nhiều được thể hiện trong các đạo luật, thì theo Luật Ban hành VBQPPL 2015, từ 01/07/2016, Chính phủ, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận lại được trao cho thẩm quyền “thông qua chính sách” của những dự luật, pháp lệnh do các cơ quan này trình. Căn cứ vào các quy định nêu trên (Điều 41, Điều 45), có thể hiểu Quốc hội không chỉ “ủy quyền” cho Chính phủ, các cơ quan của Quốc hội, mà còn “ủy quyền” cho Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của tổ chức thành viên của Mặt trận quyền được quyết định thông qua chính sách công, một thẩm quyền cần phải nghiên cứu xem xét lại.
6. Thêm nữa, tại khoản 5, Điều 5 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 – quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL 2015 – có yêu cầu “xác định thẩm quyền ban hành chính sách”. Tuy nhiên, quy định này lại được hiểu là việc cân nhắc, lựa chọn thẩm quyền/giải pháp ban hành luật, hoặc pháp lệnh, hoặc các giải pháp chính sách khác; và quy định này vẫn thống nhất chứ không làm thay đổi tinh thần nội dung quy định tại Luật Ban hành VBQPPL 2015.
Theo Điều 55 Luật Ban hành VBQPPL 2015, và Điều 31 Nghị định số 34, thì trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, dự thảo luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì đối với văn bản do Chính phủ trình, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm báo cáo Chính phủ; đối với văn bản không do Chính phủ trình, Bộ Tư pháp có trách nhiệm phối hợp với cơ quan thẩm tra để kịp thời báo cáo Chính phủ. Điều này thể hiện tính nhất quán của quy định về thẩm quyền “thông qua chính sách” như đã nói trên, trong đó đã nhấn mạnh vai trò của Chính phủ trong công đoạn làm chính sách của dự án luật, pháp lệnh.
Nói cách khác, giai đoạn xây dựng chính sách mới được đưa vào quy trình xây dựng luật, pháp lệnh theo Luật Ban hành VBQPPL 2015 chủ yếu đề cao vai trò thông qua chính sách của Chính phủ và một số cơ quan khác đã nêu trên. Những quan điểm ủng hộ quy định này dựa trên thực tế Chính phủ có nhiều kinh nghiệm thực tiễn trong điều hành, thực thi chính sách pháp luật, nên các đề xuất chính sách từ chính phủ có tính khả thi cao, từ đó cho rằng Chính phủ có vai trò, thẩm quyền thông qua chính sách. Hệ lụy từ quy định mới này, là Quốc hội sẽ chỉ tập trung vào công đoạn soạn thảo, làm luật mà không phải cơ quan thông qua chính sách trong các dự án luật, pháp lệnh; Chính phủ thông qua chính sách, còn Quốc hội thông qua luật. Như vậy, sẽ khó đạt được mục tiêu hoàn thiện quy trình hoạch định chính sách và xây dựng luật, pháp lệnh nhằm nâng cao chất lượng hoạt động của Quốc hội theo Luật Ban hành VBQPPL hiện hành.
7. Một trong những giải pháp cho vấn đề này, là Quốc hội khóa XIV nên sớm giải thích, hoặc đưa vào chương trình xây dựng luật, pháp lệnh lộ trình sửa đổi, bổ sung một số quy định trong Luật Ban hành VBQPPL 2015 đã cho phép Chính phủ và các cơ quan nói trên quyền “thông qua chính sách”. Trên thực tế, chỉ nên hiểu đây là các “đề xuất chính sách” mà phía các cơ quan trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh thấy cần ưu tiên lựa chọn. Do đó, không nên quy định Chính phủ và các cơ quan trên có thẩm quyền “thông qua chính sách” trong các dự án luật, pháp lệnh, mà chỉ là thông qua (hay chọn lựa) các “đề xuất chính sách”. Việc quyết định lựa chọn biện pháp chính sách và thẩm quyền thông qua chính sách trong các dự án luật cần phải thuộc về Quốc hội, được thực hiện đồng thời với việc thông qua dự án luật tại phiên họp toàn thể, để đảm bảo Quốc hội là cơ quan quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước.
8. Việc sửa đổi nhỏ này sẽ có tác động lớn, vì làm thay đổi tính chất, vai trò của các chủ thể tham gia vào quá trình hoạch định chính sách nói chung và quy trình xây dựng luật, pháp lệnh nói riêng. Khi Chính phủ chỉ lựa chọn và đề xuất một số giải pháp chính sách mà chưa phải quyết định chính thức, thì các nhà soạn thảo luật, các cơ quan thẩm tra của Quốc hội và đại biểu Quốc hội có thể tiếp tục thảo luận, sửa đổi, bổ sung và góp phần làm cho quá trình hoạch định chính sách đảm bảo chất lượng tốt hơn, tránh nguy cơ “vừa đá bóng, vừa thổi còi” trong xây dựng và thực thi chính sách ở nước ta, theo Luật Ban hành VBQPPL 2015. Xa hơn nữa, cần xây dựng lộ trình để diễn đàn Quốc hội là nơi thảo luận chính sách của dự án luật, mà không quá tập trung vào những vấn đề thuộc về kỹ thuật lập pháp hay “làm văn tập thể”.
Nguyễn Anh Phương
Tài liệu tham khảo:
1. Hiến pháp năm 2013.
2. Luật Tổ chức Quốc hội năm 2014.
3. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.
4. Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, ngày 14/5/2016 Quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành VBQPPL 2015.
5. Nguyễn Anh Phương (2016), “Quy trình chính sách và phân tích chính sách trong hoạt động lập pháp ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 02+03 (306+307), tr. 80-90.
